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2019年7月1日，國家市場監(jiān)督管理總局在其“政務公開”頻道發(fā)布了《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》、《禁止濫用市場支配地位行為暫行規(guī)定》、《制止濫用行政權力排除、限制競爭行為暫行規(guī)定》三份反壟斷執(zhí)法部門規(guī)章。該三份文件均為國家市場監(jiān)督管理總局法規(guī)司發(fā)布。
總體來看，《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》 （2019年6月26日國家市場監(jiān)督管理總局令第10號公布）（以下簡稱“暫行規(guī)定”），有以下特點：
1.暫行規(guī)定明確了對壟斷協(xié)議的行政調查，不涉及對《反壟斷法》第五十條的私人民事訴訟的規(guī)定。但是，暫行規(guī)定中的實體內容也可適用于私人民事訴訟的舉證責任分配，而且對法院應該采納的證據(jù)也具有指導意義。
2.暫行規(guī)定將實體規(guī)定和程序性規(guī)定統(tǒng)一在一部規(guī)定中，廢除了規(guī)定實體內容的原工商第53號文件和規(guī)定程序性內容的原工商第42號文件。
3.實體內容方面，暫行規(guī)定將《反壟斷法》第十三條（一）至（五）和第十四條（一）和（二）的協(xié)議類型進行了列舉。
根據(jù)中華人民共和國最高人民法院行政裁定書第（2018）最高法行申4675號對于海南裕泰案件的再審裁定，最高院明確了橫向壟斷協(xié)議中的固定價格、限制產(chǎn)量及劃分市場等行為是屬于本質不合理的限制行為，具有有害競爭效果且缺乏可補償價值，反壟斷執(zhí)法機構在查清存在相關行為的情況下，就可以直接作出違法推定。對于縱向壟斷協(xié)議，最高院明確“排除、限制競爭”是構成縱向壟斷協(xié)議的一個要素，也就是適用“合理原則”而不是“本身違法原則”。但是考慮到反壟斷機構執(zhí)法機構經(jīng)驗不足，可以給予反壟斷執(zhí)法機構一個違法推定。但是在縱向壟斷協(xié)議中，經(jīng)營者對于該協(xié)議沒有“排除、限制競爭”具有抗辯從而證明該協(xié)議不構成縱向壟斷協(xié)議。因此，從本質來說，最高院的裁定就縱向壟斷協(xié)議中的反競爭效果是規(guī)定了“舉證責任倒置”，也就是競爭者需要舉證證明協(xié)議沒有“排除、限制競爭”的效果。因此，縱向壟斷協(xié)議案件，經(jīng)營者可以有兩個抗辯思路：（1）通過證明該協(xié)議沒有“排除、限制競爭”從而證明該協(xié)議不構成縱向壟斷協(xié)議；（2）通過證明《反壟斷法》第十五條的情況，包括效率、公共利益等因素，證明該協(xié)議屬于豁免情形。橫向壟斷協(xié)議案件，屬于“本身違法原則”下的橫向壟斷協(xié)議中的固定價格、限制產(chǎn)量、劃分市場等行為，經(jīng)營者僅僅可以通過證明《反壟斷法》第十五條的情況，包括效率，公共利益等因素，證明該協(xié)議屬于豁免情形。
因此，結合最高院的上述裁定，剛剛頒布的暫行規(guī)定其實是頒布了一個“負面清單”，即，將屬于“本身違法原則”下的橫向壟斷協(xié)議中的固定價格、限制產(chǎn)量、劃分市場等行為以及縱向協(xié)議中舉證責任倒置的固定轉售價格或限制最低轉售價格的協(xié)議進行充分列舉。這一點體現(xiàn)在暫行規(guī)定第十三條，即，不屬于本規(guī)定第七條至第十二條所列情形的其他協(xié)議、決定或者協(xié)同行為，有證據(jù)證明排除、限制競爭的，應當認定為壟斷協(xié)議并予以禁止。
4.暫行規(guī)定沒有接受征求意見稿中對于“安全港”的規(guī)定。
征求意見稿中規(guī)定，“具有競爭關系的經(jīng)營者達成的協(xié)議不屬于本規(guī)定第七條至第十一條所列情形，且參與協(xié)議的經(jīng)營者在相關市場上的市場份額合計不超過百分之十五的，或者經(jīng)營者與交易相對人達成的協(xié)議不屬于本規(guī)定第十二條所列情形，且參與協(xié)議的經(jīng)營者在相關市場上的市場份額均不超過百分之二十五的，可以推定協(xié)議不會排除、限制競爭，有證據(jù)證明該協(xié)議排除、限制競爭的除外?！边@個安全港的意義是推定協(xié)議不會排除、限制競爭，即推定合法。該安全港適用于以下兩種協(xié)議：（1）對于橫向協(xié)議，如果不屬于適用本身違法原則的第十三條（一）至（五）的固定價格，限制產(chǎn)量，劃分市場，限制新技術或新產(chǎn)品，聯(lián)合抵制，而且合計市場份額不超過相關市場15%的市場份額；（2）對于縱向協(xié)議，如果不屬于上述反競爭效果推定的固定轉售價格或限制轉售價格協(xié)議，且每一個經(jīng)營者在各自的相關市場的市場份額都不超過25%。這個市場份額的規(guī)定和經(jīng)營者集中簡易案件適用的市場份額是具有延續(xù)性的，即橫向合并中，合計市場份額不超過15%；或縱向合并中，在分別的相關市場中的市場份額不超過25%。
此外，暫行規(guī)定沒有接受該安全港規(guī)定的目的可能也包括對于相關市場的認定和市場份額的計算都可能存在歧義，這也給安全港的真正實施帶來不確定性。即使在經(jīng)營者集中領域，符合市場份額條件的簡易案件也可能會引起競爭關注，比如一個市場份額沒有超過25%的經(jīng)營者是一個能迅速擴張或掌握重要技術的經(jīng)營者，其簽署的縱向協(xié)議也可能有反競爭效果，或者合計市場份額沒有超過15%的兩個或以上競爭者，可能均是能迅速擴張或掌握重要技術的經(jīng)營者，其簽署的橫向協(xié)議也可能有反競爭效果。
5.程序方面，在部門規(guī)章層面確定了省、自治區(qū)、直轄市市場監(jiān)督管理部門對于本行政區(qū)域內壟斷協(xié)議的反壟斷執(zhí)法工作的普遍授權以及個案例外制。
普遍授權是指對于本行政轄區(qū)內的壟斷協(xié)議，基本上是屬于省、自治區(qū)、直轄市的管轄。但是，需要注意的是，國家市場監(jiān)督總局對于這個普遍授權有最終解釋權，并可以通過第三條（三）“市場監(jiān)管總局認為有必要直接查處的”的原因就個案進行直接執(zhí)法，即個案例外制。另外，暫行規(guī)定第十八條該規(guī)定了“個案調查委托”制度，即：市場監(jiān)管總局在查處壟斷協(xié)議時，可以委托省級市場監(jiān)管部門進行調查；省級市場監(jiān)管部門在查處壟斷協(xié)議時，可以委托下級市場監(jiān)管部門進行調查；受委托的市場監(jiān)管部門在委托范圍內，以委托機關的名義實施調查，不得再委托其他行政機關、組織或者個人進行調查。
以下，筆者對暫行規(guī)定和《禁止壟斷協(xié)議行為的規(guī)定》（簡稱征求意見稿）、《工商行政管理機關禁止壟斷協(xié)議行為的規(guī)定》（2010年12月31日國家工商行政管理總局令第53號公布）（失效）（簡稱原工商第53號文件），以及 《查處壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位案件程序規(guī)定》（國家工商行政管理總局令第42號公布）（失效）（簡稱原工商第42號文件）進行對比，并對暫行規(guī)定進行逐條評論：
★第一條
?。?）和《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱反壟斷法）保持一致，在法律目的條款增加“預防”。
?。?）使用“壟斷協(xié)議”，而不是“壟斷協(xié)議行為”。這個修改是體現(xiàn)對于“協(xié)議”這個概念。
★第二條和第三條
取消了原工商第42號文件確定的個案授權，并在部門規(guī)章層面確定了省、自治區(qū)、直轄市市場監(jiān)督管理部門對于本行政區(qū)域內壟斷協(xié)議的反壟斷執(zhí)法工作的普遍授權。需要注意的是，國家市場監(jiān)督管理總局對于這個普遍授權有最終解釋權，并可以通過第三條（三）“市場監(jiān)管總局認為有必要直接查處的”的原因就個案進行直接的執(zhí)法。
★第四條
反壟斷執(zhí)法機構查處壟斷協(xié)議時，應當平等對待所有經(jīng)營者。該條款屬于新增條款，原則性規(guī)定。
★第五條
協(xié)議的定義。取消了征求意見稿中的“具有競爭關系”的限定，統(tǒng)一使用“經(jīng)營者之間”。目的是將橫向協(xié)議和縱向協(xié)議都包括在內。
★第六條
認定“其他協(xié)同行為”的考慮要素?；緝热莺驼髑笠庖姼搴驮ど痰?3號文件基本一致，但是刪除了“行業(yè)情況”的要素。目的是加強“市場”的概念而削弱“行業(yè)”或“產(chǎn)業(yè)”的概念。
★第七條
該條是《反壟斷法》第十三條(一)“固定或者變更商品價格”的具體行為進行列舉。對比征求意見稿，增加了固定“利潤水平”。但是，“利潤水平”的概念不是非常清楚，可以有“利潤率”、“利潤數(shù)額”等解釋，因此，建議進一步明確。
★第八條
該條是《反壟斷法》第十三條(二)“限制商品的生產(chǎn)數(shù)量或者銷售數(shù)量”的具體行為進行列舉。該條取消了征求意見稿中“拒接供貨”這個行為，目的是明確該行為不屬于限制相關市場上產(chǎn)量的行為，而應該在濫用市場支配地位中考慮，見《禁止濫用市場支配地位行為暫行規(guī)定》第十六條。
★第九條
該條是《反壟斷法》第十三條(三)“分割銷售市場或者原材料采購市場”的具體行為進行列舉。該條和征求意見稿基本保持一致，但是有以下變化：（1）增加了“銷售利潤”，和第七條增加的“利潤水平”保持一致；（2）增加了劃分市場的時間要素，和《國務院反壟斷委員會關于相關市場界定的指南》中對于相關市場具有時間性保持一致。 增加了“前款規(guī)定中的原材料還包括經(jīng)營者生產(chǎn)經(jīng)營所必需的技術和服務?！蹦康氖强紤]到技術和服務本身可以構成單獨的相關市場，以及技術和服務可以構成重要的上游供應。
★第十條
該條是《反壟斷法》第十三條(四)“限制購買新技術、新設備或者限制開發(fā)新技術、新產(chǎn)品”的具體行為進行列舉。對比征求意見稿，在限制購買、租賃、使用的行為中增加限制購買、租賃、使用“新產(chǎn)品”，以保持和《反壟斷法》第十三條（四）保持一致。
★第十一條
該條是《反壟斷法》第十三條(五)“聯(lián)合抵制交易”的具體行為進行列舉。
★第十二條
該條是《反壟斷法》第十四條(一)和（二）的具體行為進行列舉。對比征求意見稿，對于固定轉售價格的行為，與第七條評論相同，增加的“利潤水平”的概念不是非常清楚，可以有“利潤率”、“利潤數(shù)額”等解釋，因此，建議進一步明確。對于限定轉售價格的行為，根據(jù)固定轉售價格行為進行細化到限制價格變動幅度、利潤水平或者折扣、手續(xù)費等其他費用。
★第十三條
正如以上評論，明確了第七條至第十二條對于“本身違法”原則以及允許反競爭效果推定的縱向協(xié)議進行列舉，并明確其他協(xié)議必須由執(zhí)法機構證明反競爭效果才可以認定為違法。這一點在征求意見稿中也有所明確。另外，對于反競爭效果的考慮因素，規(guī)定和征求意見稿基本一致，也和《反壟斷法》第十八條中認定經(jīng)營者的市場支配力量保持了一致，同時考慮到協(xié)議對于三個大方面的影響：（1）是否導致商品價格上升，數(shù)量下降，質量下降；（2）市場進入壁壘上升，技術進步遲緩；（3）消費者價格上升，排除其他競爭對手。
★第十四條
對比征求意見稿，該條規(guī)定取消了“組織本行業(yè)的經(jīng)營者從事本規(guī)定禁止的壟斷協(xié)議行為”，從而直接規(guī)定行為是行業(yè)協(xié)會直接作出的。該條目的是明確行業(yè)協(xié)議不僅僅是壟斷協(xié)議的組織者，其本身還可以通過行業(yè)協(xié)會章程、規(guī)則、決定、通知和標準違反《反壟斷法》第十三條。
★第十五條
該條和征求意見稿一致，列舉了執(zhí)法機構獲得案件信息的途徑包括舉報、上級機關交辦、其他機關移送、下級機關報告、經(jīng)營者主動報告等途徑。
★第十六條至第二十條，以及第二十九條至第三十一條
規(guī)定了國家市場監(jiān)督總局和省級、自治區(qū)、直轄市級市場監(jiān)督局的分工和監(jiān)督關系，包括具體的報告和備案要求。
★第二十一至二十五條
規(guī)定了中止調查制度。對比原工商第42號文件有以下主要變化：（1）明確反壟斷執(zhí)法機構對涉嫌壟斷協(xié)議調查核實后，認為構成壟斷協(xié)議的，應當依法作出處理決定，不再接受經(jīng)營者提出的中止調查申請；（2）對于符合本規(guī)定第七條至第九條（固定價格、降低產(chǎn)量和劃分市場）規(guī)定的涉嫌壟斷協(xié)議，反壟斷執(zhí)法機構不得接受中止調查申請。
★第二十六條
該條和征求意見稿一致，明確第十五條的豁免適用于所有橫向協(xié)議和縱向協(xié)議，包括適用本身違法原則的橫向協(xié)議以及適用反競爭效果推定的縱向協(xié)議。
★第二十七條
對比征求意見稿是新增條款，明確了經(jīng)營者除了要證明效率或其他公共利益，還必須證明協(xié)議和這些因素的因果關系以及，時候還有其他替代協(xié)議的實現(xiàn)該效率或公共利益的方式，以及效率或公共利益對于消費者的傳導作用。
★第二十八條
對比征求意見稿是新增條款，明確了第十五條的認定必須制作正式的終止調查決定書，而且反壟斷執(zhí)法機構作出終止調查決定后，因情況發(fā)生重大變化，導致被調查的協(xié)議不再符合反壟斷法第十五條規(guī)定情形的，反壟斷執(zhí)法機構應當重新啟動調查。因此，實務中，對于持續(xù)進行的協(xié)議的合規(guī)審查應該是持續(xù)進行的。
★第三十二條
該條是重申《反壟斷法》的行政處罰條款。
★第三十三條至第三十四條
對比征求意見稿是新增條款，明確規(guī)定了寬大制度的具體減免幅度：
值得注意的是，該條款適用于相對較多經(jīng)營者參與的橫向或縱向協(xié)議，對于較少經(jīng)營者，比如兩個或三個參與的協(xié)議的寬大制度的實施，需要就個案進行具體分析。
相關法規(guī)全文鏈接如下：
[1]《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》
http：//gkml.samr.gov.cn/nsjg/fgs/201907/t20190701_303056.html
[2]《禁止濫用市場支配地位行為暫行規(guī)定》
http：//gkml.samr.gov.cn/nsjg/fgs/201907/t20190701_303057.html
[3]《制止濫用行政權力排除、限制競爭行為暫行規(guī)定》
http：//gkml.samr.gov.cn/nsjg/fgs/201907/t20190701_303058.html
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